La victoire de la droite et de l’extrême droite aux élections législatives en Israël n’a été une surprise pour personne. Le Parti travailliste et M. Ehoud Barak, le ministre de la défense, ont payé le prix de la politique intransigeante vis-à-vis des Palestiniens et de leur alignement sur les milieux les plus nationalistes. L’accession de M. Benyamin Netanyahou au poste de premier ministre accentuera la défaite morale d’Israël et les pressions pour créer un tribunal international compétent pour les crimes de Gaza.
Par Richard Falk
Professeur émérite de droit international à l’université de Princeton, auteur de The Great Terror War, Olive Branch Press, 2002 ; rapporteur spécial des Nations unies sur les droits de l’homme dans les territoires palestiniens occupés depuis 1967.
Pour la première fois depuis sa création, en 1948, l’Etat d’Israël se trouve confronté à de graves accusations de crimes de guerre émanant de personnalités mondialement respectées. Le secrétaire général de l’Organisation des Nations unies (ONU) lui-même, M. Ban Ki-moon, pourtant toujours prudent à l’égard des agissements d’Etats souverains, surtout lorsque ceux-ci sont alignés sur la politique du membre le plus influent au sein de l’ONU, les Etats-Unis, s’est joint à la demande d’une enquête et de poursuites éventuelles. Il est vrai que l’attaque lancée par Tel-Aviv le 27 décembre 2008 contre la bande de Gaza diffère de tous ses précédents recours à la force, à la fois par les armes utilisées et par la mise en œuvre d’une tactique meurtrière contre une population sans défense.
Mille trois cent trente Palestiniens ont été tués pour treize Israéliens (dont plusieurs par des « tirs amis »), soit un rapport de plus de cent à un. Le déséquilibre des pertes est tel que, quand le gouvernement israélien et ses alliés parlent de « représailles » et de « droit d’Israël à se défendre », la plupart des commentateurs répugnent même à employer le terme de « guerre ». Les voix critiques, elles, dénoncent haut et fort un « massacre », des « crimes de guerre » et des « crimes contre l’humanité » (lire « Juger les criminels »).
Par le passé, les actions militaires israéliennes, accusées de violer la Charte des Nations unies, étaient souvent largement condamnées, en particulier par les gouvernements arabes ; mais nombre de pays reconnaissaient du moins que l’Etat hébreu utilisait la force dans un contexte de guerre. Les accusations de crimes de guerre provenaient seulement de gouvernements et de mouvements radicaux. Ces premiers conflits armés ont en effet été menés contre des voisins arabes qui refusaient à Israël le droit d’exister. Ils mettaient aux prises des Etats, et même la guerre de 1967, au cours de laquelle Israël a fait la démonstration de sa supériorité militaire, relevait encore du cadre de la politique internationale. On pouvait soutenir qu’elle était illégale, mais certainement pas criminelle.
Avec la guerre du Liban, en 1982, les choses ont commencé à changer. Le casus belli était alors l’implantation au Liban sud de l’Organisation de libération de la Palestine (OLP) ; on se souvient surtout de la fin de ce conflit, avec le massacre de centaines de Palestiniens désarmés dans les camps de réfugiés de Sabra et Chatila. Bien que ces atrocités aient été l’œuvre des milices chrétiennes libanaises, la complicité israélienne est avérée. Mais, quoique inquiétant, ce crime pouvait être considéré comme un « accroc » dans le cadre d’une action militaire qu’Israël justifiait par l’incapacité du gouvernement libanais à empêcher l’utilisation de son territoire par des groupes hostiles. Les suites de la guerre de 1982 ont été l’occupation du Liban sud et, en réaction, la naissance du Hezbollah et de la résistance armée, qui a finalement conduit à un retrait honteux en 2000.
L’invasion israélienne de 1982 et l’occupation du Liban sud préparèrent le conflit de 2006 ; le Hezbollah remplaça l’OLP dans le rôle de l’ennemi désigné. La campagne militaire entreprise pour détruire l’organisation chiite a inévitablement touché les populations civiles, Israël utilisant sa technologie militaire sophistiquée pour combattre non pas un Etat ennemi, mais une société dépourvue de moyens équivalents pour se défendre, ce qui lui a attiré de nombreuses critiques.
On pouvait également mettre en doute le choix de l’option militaire pour servir des objectifs politiques, dans la mesure où le Hezbollah est sorti renforcé de la guerre et où les seuls résultats tangibles furent l’atteinte à la réputation de l’armée israélienne et la dévastation du Liban sud.
L’offensive sur Gaza a remis ces interrogations au premier plan. Elle a confirmé ce passage d’une guerre entre Etats à un affrontement mettant aux prises un Etat et un mouvement de résistance armée, et substitué au mot de « guerre » celui de « crime ». Israël a tout fait pour biaiser cette perception en obtenant des médias et des diplomates qu’ils se concentrent sur une seule question de droit international : son usage de la force était-il ou non « disproportionné » ? Or cette manière de poser le problème occulte la question fondamentale : celle de savoir si ces attaques avaient bien, au sens juridique, un caractère « défensif ».
L’examen des circonstances dans lesquelles elles se sont déroulées oblige à répondre par la négative. Un cessez-le-feu temporaire entre Israël et le Hamas, effectif depuis le 19 juin 2008, avait permis de réduire pratiquement à zéro la violence à la « frontière » ; le mouvement islamiste avait proposé à plusieurs reprises de prolonger la trêve, jusqu’à une période de dix ans ; la rupture de celle-ci ne fut pas due principalement à un tir de roquettes, mais à une attaque aérienne israélienne qui avait tué six combattants palestiniens, le 4 novembre 2008.
En d’autres termes, il n’y avait aucun motif recevable à se prévaloir de la légitime défense, dans la mesure où Israël n’était pas attaqué et où le recours à la diplomatie existait, semblait crédible et aurait dû être exploré (comme le prévoit la Charte des Nations unies). Le débat légal ne devrait donc pas se concentrer sur le caractère « disproportionné » de l’attaque contre Gaza — à l’évidence, elle le fut —, mais sur le point de savoir si elle était interdite par la Charte comme une action non défensive. Ce qui constitue un crime contre la paix, décrit au tribunal de Nuremberg comme le « crime suprême », englobant tous les autres.
Le contexte gazaoui rend difficile la distinction entre guerre et crime, puisqu’il s’agit d’une zone confinée, densément peuplée, où les résistants se mêlent nécessairement à la population civile (lire « Comment les armées se préparent au combat urbain »). Mais si les attaques israéliennes sur Gaza et la riposte du Hamas — notamment les tirs de roquettes — ont outrepassé les limites du combat régulier, les deux parties ne peuvent pas être considérées comme également responsables. Israël a lancé l’opération sur Gaza sans base légale sérieuse, provoquant l’essentiel des dévastations et toutes les souffrances infligées aux civils. L’approche militaire visant à « punir » Gaza était intrinsèquement criminelle : elle violait les lois de la guerre et a abouti à des crimes contre l’humanité.
Un autre élément invite conforte l’accusation d’agression. Le blocus que subissait déjà depuis dix-huit mois la population de Gaza au moment où Israël a lancé ses attaques équivalait à une punition collective, en violation des articles 33 et 55 de la quatrième convention de Genève (1) qui réglementent la conduite d’une puissance occupante vis-à-vis des populations civiles. Cette politique a été largement condamnée comme un crime contre l’humanité et un grave manquement au droit international humanitaire. Elle a provoqué de sérieuses déficiences nutritionnelles et des désordres psychiques au sein de la population, la rendant particulièrement vulnérable à l’opération « Plomb durci ».
Une vulnérabilité renforcée de façon cynique par l’interdiction faite aux civils de s’enfuir pendant que l’étroite bande de Gaza subissait ces violentes attaques. Seules deux cents épouses d’origine étrangère ont été autorisées à quitter le territoire, ce qui n’a fait que mettre en évidence le caractère criminel de l’enfermement d’enfants, de femmes, de malades, de personnes âgées et de handicapés dans la zone bombardée — sans même parler de la discrimination ethnique indirecte, puisque seules les femmes non palestiniennes avaient le droit de partir. C’est la première fois que, en temps de guerre, la population se voit refuser jusqu’à la possibilité de devenir réfugiée.
D’autres crimes de guerre, plus ponctuels, ont semble-t-il été commis sur le terrain. Les témoignages collectés par des défenseurs des droits humains évoquent les tirs contre des cibles civiles, le refus de laisser passer l’aide médicale pour secourir des Palestiniens blessés et le blocage des ambulances. Des plaintes dûment documentées recensent vingt cas où des soldats israéliens ont tiré sur des femmes et des enfants qui brandissaient des drapeaux blancs. D’autres accusations concernent l’usage de bombes au phosphore dans des zones d’habitation, ainsi que l’utilisation d’une nouvelle arme particulièrement cruelle, connue sous le nom de Dime (Dense Inert Metal Explosive), qui explose avec une telle force qu’elle déchiquette les corps.
Ces présomptions de crimes de guerre ne peuvent être clarifiées que sur la base d’enquêtes plus approfondies qui permettront de savoir s’il est possible de poursuivre en justice leurs auteurs, leurs commanditaires et les dirigeants politiques israéliens. Dans cet esprit, il faudra étudier les plaintes de l’Etat hébreu concernant les tirs de roquettes sur des cibles civiles, et contre les militants du Hamas ayant utilisé des « boucliers humains ».
Mais, même sans enquêtes supplémentaires, l’accusation de crimes de guerre repose sur des bases solides. Les allégations les plus graves concernent le blocus de Gaza, le caractère criminel et non défensif de l’attaque elle-même, et les politiques officielles (le confinement de la population civile dans la zone de guerre, par exemple). Les charges contre le Hamas requièrent davantage d’investigation et d’expertise juridique avant qu’on puisse discuter des procédures utilisables pour imposer qu’il rende des comptes.
Plusieurs questions viennent immédiatement à l’esprit : le débat à propos des crimes de guerre israéliens sera-t-il purement formel ? Y a-t-il une chance pour que les accusations soient suivies de procédures afin d’établir les responsabilités ? Parmi les mécanismes juridiques applicables, lesquels pourraient être utilisés ? Les craintes du gouvernement israélien sont en tout cas assez fortes pour qu’il ait pris l’engagement officiel de protéger ses responsables contre toute accusation de crime de guerre.
A priori, le plus logique serait d’invoquer la compétence de la Cour pénale internationale (CPI) créée en 2002, à la suite du traité de Rome de 1998 (2). Bien que le procureur ait été invité à en examiner l’éventualité, il semble difficile qu’une telle demande aboutisse : Israël n’est pas signataire du traité et la Palestine non plus — ou pas encore : tardivement et, de façon quelque peu surprenante, après le cessez-le-feu du 19 janvier, l’Autorité palestinienne a cherché à adhérer au traité.
Toutefois, même si sa candidature est acceptée — ce qui paraît peu probable —, la date d’adhésion ne permettra certainement pas une action judiciaire pour des faits antérieurs. Par ailleurs, on peut être sûr qu’Israël ne coopérera pas avec la CPI, que ce soit pour relever des preuves ou pour produire des témoins ou des suspects ; ce qui, même si les autres obstacles étaient levés, suffirait à compromettre la procédure.
La seconde possibilité serait d’explorer la voie choisie dans les années 1990 par le Conseil de sécurité de l’ONU : l’établissement de tribunaux pénaux internationaux ad hoc, comme cela a été fait pour instruire les crimes de guerre liés à l’éclatement de l’ex-Yougoslavie et au génocide commis au Rwanda en 1994 (3). Cette perspective semble bloquée par les Etats-Unis et probablement par les autres membres européens permanents disposant d’un droit de veto.
En théorie, l’Assemblée générale peut exercer une autorité parallèle, dans la mesure où les droits humains relèvent de sa compétence et où elle a déjà, par le passé, créé des organes subsidiaires (article 22 de la Charte). Mais, là encore, les rapports de forces au sein de l’ONU rendent difficile un tel scénario, même s’il est à l’étude. La pression des associations pourrait grandement aider, notamment si Israël persiste dans le maintien de son blocus contre Gaza et refuse de répondre aux appels nombreux, notamment celui du président américain Barack Obama, à ouvrir les points de passage.
Il faut cependant dire qu’un tribunal de cette nature ne peut pas fonctionner sans un haut degré de coopération avec le gouvernement du pays dont les dirigeants et les soldats sont mis en accusation, comme cela a été le cas pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda. Or le pouvoir israélien ferait sûrement obstacle aux activités d’une instance internationale chargée d’examiner ses crimes de guerre.
Malgré l’émotion soulevée dans le monde, la volonté politique fait donc défaut, au plan international, que ce soit au sein des Nations unies ou en dehors, pour poursuivre Israël. Les réalités géopolitiques sont construites sur la logique du « deux poids, deux mesures ». C’est une chose de poursuivre Saddam Hussein ou Slobodan Milosevic, c’en est une autre d’inculper MM. George W. Bush ou Ehoud Olmert. Depuis les procès de Nuremberg, l’impunité de ceux qui agissent pour le compte d’Etats puissants et invaincus est patente. Et rien ne semble susceptible d’ébranler cet état de fait dans un avenir proche, ce qui affaiblit considérablement la portée du droit international comme instrument d’une justice mondiale.
Dans ces conditions, la démarche la plus probante consisterait à se baser sur le principe de « compétence universelle » associé à l’autorité des tribunaux nationaux pour poursuivre en justice certaines catégories de crimes de guerre. Une telle législation existe sous différentes formes — et avec une efficacité variable — dans plus d’une douzaine de pays, dont l’Espagne, la Belgique (4), la France, l’Allemagne, le Royaume-Uni et les Etats-Unis. L’Espagne, en dépit des pressions politiques exercées sur son gouvernement pour qu’il modifie son droit pénal afin d’interdire une telle entreprise sans la présence physique des accusés, a ainsi jugé recevable une plainte déposée contre plusieurs officiers supérieurs de l’armée israélienne (5).
Cette procédure est celle qui a permis à un tribunal espagnol d’inculper en 1998 l’ancien dictateur chilien Augusto Pinochet. Celui-ci a été arrêté au Royaume-Uni, où l’obligation d’extradition a finalement été confirmée par une majorité des juges de la Chambre des lords, les magistrats de la plus haute cour du pays. Néanmoins, Pinochet n’a jamais été extradé, et a pu retourner au Chili au motif qu’il n’était pas en état de supporter un procès. Il est mort en décembre 2006 alors que la procédure pénale engagée contre lui dans son pays avait été abandonnée (6).
En résumé, on peut douter que les juridictions internationales offrent un moyen d’instruire les charges pour crimes de guerre à Gaza ; quant aux procédures nationales, elles risquent de céder sous les pressions extérieures, comme on l’a vu il y a un an lorsque les tribunaux allemands, malgré des preuves évidentes et la quasi-certitude qu’il ne serait pas poursuivi aux Etats-Unis, ont refusé d’entamer des poursuites contre l’ancien secrétaire à la défense américain Donald Rumsfeld, pour actes de torture.
En outre, l’exercice de la compétence universelle est totalement aléatoire, car il dépend soit de la coopération d’autres gouvernements s’il requiert des extraditions, soit de la possibilité d’arrêter un suspect sur le territoire de l’Etat qui le poursuit. Mais, malgré ces formidables obstacles, la compétence universelle reste l’approche la plus prometteuse. Même en l’absence d’inculpation, la simple menace suffit à rendre plus difficile le voyage d’individus soupçonnés de crimes internationaux et nuit donc grandement à la réputation politique du pays concerné.
Bien sûr, des poursuites peuvent théoriquement être entreprises par des tribunaux pénaux israéliens, au moins pour ce qui concerne des actes individuels commis sur le champ de bataille, comme tirer sur des civils en train de se rendre. Des organisations de défense des droits humains, comme Betselem, rassemblent des preuves à cet effet et avancent l’argument qu’une initiative israélienne présenterait l’avantage de supplanter les appels internationaux en faveur d’une action en justice. Cette initiative, même si elle n’est pas suivie d’effets, accréditera l’idée qu’il est nécessaire de poursuivre de tels crimes devant d’autres instances.
Par ailleurs, des initiatives de la société civile peuvent conduire à la création d’un ou plusieurs tribunaux au rôle purement symbolique, mais non négligeable. Des instances de cette nature ont vu le jour pendant la guerre du Vietnam, lorsque le mathématicien et philosophe Bertrand Russell a mis en place le « tribunal Russell ». Depuis lors, le Tribunal permanent des peuples, basé à Rome, a organisé plus de vingt sessions sur différentes affaires. Une session sur la Palestine sera lancée le 4 mars à Bruxelles (7).
En 2005, le « tribunal mondial sur l’Irak », qui siégeait à Istanbul, a entendu cinquante-quatre témoins et bâti un impressionnant dossier d’accusation. Son jury, présidé par la romancière indienne Arundhati Roy, a produit une « déclaration de conscience » qui a condamné les Etats-Unis et le Royaume-Uni pour l’invasion et l’occupation de l’Irak, et désigné les dirigeants qui, dans ces deux pays, devraient être tenus pénalement responsables. Son action a reçu un écho considérable, en particulier au Proche-Orient. De telles entreprises sont attaquées ou ignorées par les médias occidentaux, car jugées partiales et sans poids juridique ; mais, en l’absence de procédure officielle, elles permettent de combler un vide, et constituent une forme intéressante d’action antiguerre non violente.
En fin de compte se pose l’obsédante question de savoir si les préoccupations soulevées par les crimes de guerre dont Israël s’est rendu coupable à Gaza importent, et, si oui, pourquoi. L’enjeu en est ce que l’on pourrait appeler la « seconde guerre » : la guerre de légitimité, celle qui, plus que les résultats sur le champ de bataille, départage les belligérants. Les Etats-Unis ont gagné nombre de batailles de la guerre du Vietnam et, pourtant, ils l’ont perdue. La France a connu le même sort en Indochine et en Algérie, et l’Union soviétique en Afghanistan. Le chah d’Iran est tombé, comme le régime d’apartheid en Afrique du Sud, pour les mêmes raisons.
Israël est sans doute à l’abri d’initiatives judiciaires formelles. Il devra cependant faire face aux retombées des accusations portées contre lui par de larges pans de l’opinion publique mondiale, retombées qui sont d’ores et déjà en train de remodeler le conflit israélo-palestinien. La perception largement partagée du caractère criminel de ses actions a incité des citoyens du monde entier à proposer des campagnes de boycott, de désinvestissements et de sanctions. Cette mobilisation exerce une pression sur les gouvernements et les entreprises pour qu’elles se désengagent vis-à-vis d’Israël. Elle permet de rappeler la légitimité de la cause palestinienne, et renvoie à la campagne internationale qui avait tant fait pour l’abolition de l’apartheid en Afrique du Sud. Que les Palestiniens gagnent la guerre de légitimité ne garantit pas qu’ils obtiendront leur indépendance dans les années à venir ; mais cela changera à coup sûr, d’une manière ou d’une autre, l’équation politique.
(1) L’article 33 traite de la responsabilité personnelle, des peines collectives, du pillage et des représailles ;l’article 55 de l’approvisionnement de la population d’un territoire occupé.
(2) La Cour a été créée le 17 juillet 1998, sous les auspices de l’ONU. Elle a une existence légale depuis le 11 avril 2002.
(3) Le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) a été institué le 25 mai 1993 par la résolution 827 du Conseil de sécurité de l’ONU ; il siège à La Haye (Pays-Bas). Le Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR) l’a été par la résolution 955 du 8 novembre 1994 ; il siège à Arusha (Tanzanie).
(4) Votée à l’unanimité en 1993, la loi de compétence universelle avait fait de la Belgique un modèle dans le combat pour la justice internationale. Sous la pression des Etats-Unis, elle a, depuis, été abrogée de facto.
(5) Déposée par le Centre palestinien pour les droits humains (PCHR), la plainte vise l’ex-ministre de la défense Benyamin Ben Eliezer ainsi que six hauts responsables militaires. Elle concerne le largage, le 22 juillet 2002, d’une bombe d’une tonne sur le quartier Al-Daraj, dans la ville de Gaza, qui avait provoqué la mort d’un chef présumé du Hamas et de quatorze civils, et blessé plus de cent cinquante personnes.
(6) La cour d’appel de Santiago l’ayant estimé inapte, pour raison de santé, à affronter un procès pénal, il n’était plus poursuivi que pour fraude fiscale.
(7) Courriel : trp_int@yahoo.com
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